Pénalités de DSP : titre exécutoire ou règlement amiable ?

Sommaire

1. Pénalités de DSP : de quelles situations parle-t-on

2. Ce que la collectivité cherche à sécuriser

3. Prérequis : clause pénale, constat et mise en demeure

4. Émettre un titre exécutoire : étapes et délais

5. Clause de règlement amiable : passage obligé avant le titre

6. Contester le titre : recours du délégataire et points de vigilance

7. Checklist du recouvrement des pénalités contractuelles

FAQ

Pour aller plus loin

1. Pénalités de DSP : de quelles situations parle-t-on

Les pénalités de DSP sanctionnent financièrement un manquement du délégataire à ses obligations contractuelles, et la collectivité peut les recouvrer par titre exécutoire si le contrat le permet. Une délégation de service public (DSP) confie la gestion d'un service public à un opérateur, public ou privé, qui se rémunère en partie sur l'exploitation. Le code de la commande publique classe ces contrats parmi les concessions.

Les manquements sanctionnés relèvent le plus souvent de 4 catégories :

• Continuité du service : interruption d'un réseau de transport, fermeture non autorisée d'un équipement sportif.
• Qualité de service : délais d'intervention dépassés, taux de réclamations supérieur au seuil prévu.
• Obligations d'information : rapport annuel du délégataire remis en retard ou incomplet.
• Investissements : travaux de renouvellement non réalisés selon le calendrier contractuel.

Ainsi, une communauté d'agglomération qui constate 15 jours de retard dans la remise du rapport annuel applique le montant journalier fixé par la clause, sans avoir à prouver un préjudice.

2. Ce que la collectivité cherche à sécuriser

La collectivité cherche un paiement rapide, mais surtout un paiement qui résistera à une contestation. Le titre exécutoire lui permet de fixer elle-même le montant dû et d'engager le recouvrement sans attendre une décision de justice. C'est le privilège du préalable : l'administration crée seule une obligation de payer, que le débiteur doit contester s'il la refuse.

Toutefois, un titre irrégulier en la forme ou mal fondé sera annulé, et la collectivité devra reprendre la procédure. D'autre part, le délégataire reste un partenaire sur plusieurs années : un recouvrement conduit sans dialogue peut dégrader l'exécution du contrat.

Le recouvrement des pénalités suppose d'articuler le contrat, la procédure budgétaire et le risque contentieux.
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3. Prérequis : clause pénale, constat et mise en demeure

Aucune pénalité ne peut être recouvrée sans une clause pénale écrite dans le contrat de DSP. Cette clause fixe à l'avance le montant dû en cas de manquement, par exemple un forfait par jour de retard ou un pourcentage des recettes. Sans clause, la collectivité doit démontrer un préjudice et demander des dommages et intérêts.

Ensuite, le manquement doit être constaté de manière objective : un procès-verbal, un rapport d'audit ou un relevé d'indicateurs daté constitue la preuve sur laquelle reposera le titre.

Enfin, la plupart des contrats exigent une mise en demeure préalable : un courrier qui somme le délégataire d'exécuter son obligation dans un délai donné. Lorsque la clause la prévoit, son absence rend la pénalité contestable. En revanche, certains contrats prévoient une application automatique des pénalités : seule la lecture de la clause permet de trancher.

4. Émettre un titre exécutoire : étapes et délais

Le titre exécutoire, appelé aussi titre de recettes, est émis par l'ordonnateur de la collectivité, puis transmis au comptable public qui en assure le recouvrement :

1. Liquidation : calcul du montant exact des pénalités à partir de la clause et des constats.
2. Émission : signature du titre par l'ordonnateur ou son délégué.
3. Notification : envoi au délégataire, avec les bases de la liquidation et les voies et délais de recours.
4. Recouvrement : le comptable public relance, puis engage le recouvrement forcé en cas de non-paiement.

La mention des bases de la liquidation est décisive. Le titre doit indiquer, directement ou par renvoi à un courrier antérieur, la clause appliquée, la période, le nombre de jours et le tarif unitaire. Un titre qui se borne à un montant global encourt l'annulation pour défaut de motivation.

Par ailleurs, la collectivité peut compenser les pénalités avec les sommes qu'elle doit au délégataire, si le contrat l'autorise.

Le choix entre titre exécutoire et compensation dépend des clauses financières du contrat de DSP.
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5. Clause de règlement amiable : passage obligé avant le titre

Lorsqu'un contrat de DSP prévoit une clause de conciliation préalable, la question est de savoir si elle s'applique au recouvrement des pénalités. Selon le Conseil d'État (12 octobre 2020, n° 431903), émettre un titre exécutoire et appliquer les pénalités prévues par le contrat ne constituent pas le règlement d'un différend au sens d'une telle clause.

En effet, ces opérations mettent en œuvre le contrat : elles ne tranchent pas un désaccord sur son interprétation. Une clause de conciliation ne fait donc pas, en principe, obstacle à l'émission du titre. La rédaction du contrat reste toutefois à lire avec soin.

Ainsi, une collectivité prudente documente chaque étape : constat des manquements, mise en demeure si le contrat la prévoit, échanges avec le délégataire. Le dialogue reste utile, même s'il n'est pas un préalable obligatoire.

6. Contester le titre : recours du délégataire et points de vigilance

Le délégataire peut contester le titre exécutoire dans un délai de 2 mois à compter de sa notification, à condition que ce délai et la juridiction compétente y soient mentionnés. Le juge compétent est le juge administratif, car la créance naît d'un contrat administratif. Ce recours, appelé opposition à titre exécutoire, suspend en principe le recouvrement.

Le délégataire peut invoquer 2 types d'arguments :

• Arguments de forme : défaut de signature identifiable, absence des bases de la liquidation, procédure amiable non respectée.
• Arguments de fond : manquement non établi, clause mal appliquée, manquement imputable à la collectivité ou à un cas de force majeure.

De plus, le juge administratif peut moduler les pénalités manifestement excessives ou dérisoires au regard du montant du contrat. Le délégataire doit alors apporter des éléments chiffrés, comme le rapport entre pénalités et chiffre d'affaires du contrat.

Côté collectivité, la vigilance porte sur la traçabilité. Une plateforme comme SWIM LEGAL permet de mobiliser un avocat d'affaires indépendant pour auditer un dossier de pénalités avant l'émission du titre.

La contestation d'un titre se prépare dès la réception de la mise en demeure, pour le délégant comme pour le délégataire.
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7. Checklist du recouvrement des pénalités contractuelles

Le recouvrement des pénalités contractuelles repose sur 7 vérifications, à mener dans l'ordre :

1. Clause pénale : existe-t-elle et vise-t-elle précisément le manquement constaté ?
2. Constat : le manquement est-il prouvé par un document daté et objectif ?
3. Mise en demeure : est-elle exigée par la clause, et a-t-elle été envoyée ?
4. Règlement amiable : le contrat impose-t-il une phase préalable, et a-t-elle été épuisée ?
5. Liquidation : le calcul est-il détaillé et vérifiable par le délégataire ?
6. Proportion : le montant reste-t-il cohérent avec l'économie du contrat ?
7. Notification : le titre mentionne-t-il les voies et délais de recours ?

Pour le délégataire, la même liste sert de grille de contestation : chaque réponse négative constitue un moyen à examiner.

FAQ

Une collectivité doit-elle saisir le juge pour obtenir le paiement des pénalités de DSP ?

Non, elle peut émettre directement un titre exécutoire. Ce pouvoir lui permet de fixer le montant dû et d'engager le recouvrement sans décision préalable du juge. Le délégataire conserve la possibilité de contester le titre.

Quel est le délai pour contester un titre exécutoire ?

Le délai est de 2 mois à compter de la notification du titre. Il ne court que si le titre mentionne ce délai et la juridiction compétente.

La contestation suspend-elle le paiement ?

Oui, en principe, la saisine du juge suspend la force exécutoire du titre. Le comptable public ne peut alors pas engager de recouvrement forcé avant la décision.

Que se passe-t-il si la clause de règlement amiable n'a pas été respectée ?

En principe, une clause de conciliation préalable ne fait pas obstacle à l'émission d'un titre exécutoire pour appliquer des pénalités : le Conseil d'État juge que cette opération ne règle pas un différend (CE, 12 octobre 2020, n° 431903). La rédaction du contrat reste toutefois à lire avec soin.

Le juge peut-il réduire le montant des pénalités ?

Oui, lorsque les pénalités sont manifestement excessives ou dérisoires. Le juge apprécie ce caractère au regard du montant du contrat et des circonstances du manquement.

Pour aller plus loin

Conseil d'État, 12 octobre 2020, n° 431903, pénalités d'une concession - Conseil d'État

Les pénalités dans les contrats de la commande publique - Ministère de l'Économie

Conseil d'État, 27 février 2026, n° 494778 - Conseil d'État

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